Referenzen werden fast bei jeder Ausschreibung von den Bieter*innen verlangt. Nicht immer ist aus dem Text der Ausschreibung jedoch klar ersichtlich, was genau gemeint ist und welche vergangenen Aufträge dafür herangezogen werden können. In einem solchen Fall haben Bieter*innen grundsätzlich zwei Möglichkeiten: Erstens können sie auf gut Glück anbieten und darauf hoffen, dass die eigene Referenz ausreichend ist. Zweitens – und das ist meist empfehlenswert – können sie während der Angebotsfrist eine entsprechende Frage an die Auftraggeberseite richten, um eine Klarstellung zu erhalten.
Freilich besteht bei einer solchen Anfrage das Risiko, dass die Antwort nicht den eigenen Erwartungen entspricht und die Eignungsanforderungen nicht erfüllt werden können. Wer der Auffassung ist, dass eine Festlegung der Auftraggeberseite gegen das Vergaberecht verstößt, muss die Ausschreibungsunterlagen daher unverzüglich anfechten – und zwar innerhalb der gesetzlichen Frist, die jedenfalls vor Ablauf der Angebotsfrist endet.
VwGH bestätigt strenge Auslegung von Referenzanforderungen
Eine aktuelle Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs (VwGH 9.4.2026, Ra 2026/04/0056) zeigt, dass manche Bieter*innen dennoch zunächst selbst annehmen, was mit einer Ausschreibungsbestimmung gemeint ist, und diese Auslegung anschließend gerichtlich durchzusetzen versuchen. Im konkreten Fall blieb dieser Versuch jedoch erfolglos. Gegenstand war eine Ausschreibung, in der festgelegt wurde, dass die Bieter*innen „Referenzaufträge“ über einen Auftragswert von zumindest 1,5 Millionen Euro nachweisen müssen. Gefordert war dabei „mindestens ein“ Referenzauftrag, der unter anderem diese Mindestanforderung erfüllt.
Ein Bieter verfügte über mehrere Referenzen, von denen die größte einen Auftragswert von rund 1,3 Millionen Euro aufwies. Die Auftraggeberseite schied das Angebot aus, da die geforderte Mindesteignung nicht erfüllt war und „eine Zusammenrechnung der Auftragswerte mehrerer Referenzprojekte nicht möglich sei“. Der Bieter bekämpfte diese Ausscheidensentscheidung vor dem zuständigen Verwaltungsgericht. Dieses wies den Nachprüfungsantrag jedoch ab. Daraufhin erhob der Bieter Revision beim Verwaltungsgerichtshof und argumentierte insbesondere, dass dem Gesetz nicht zu entnehmen sei, „dass die Eignung zwingend anhand eines einzigen Referenzprojektes nachzuweisen wäre“. Auch die Ausschreibung habe kein ausdrückliches Verbot einer solchen Zusammenrechnung enthalten.
Kein Aufrechnen
Der Verwaltungsgerichtshof gab der Revision jedoch nicht statt. Ausschreibungsbestimmungen sind nach dem „objektiven Erklärungswert für einen durchschnittlichen fachkundigen Bieter bei Anwendung der üblichen Sorgfalt“ auszulegen.
Nach Ansicht des Gerichts ergibt sich daraus, dass die Forderung nach „mindestens einem“ Referenzauftrag mit bestimmten Mindestanforderungen nicht dadurch erfüllt werden kann, dass mehrere kleinere Aufträge zusammengerechnet werden. Wenn eine dieser Mindestanforderungen ein Auftragswert von 1,5 Millionen Euro ist, muss dieser Wert innerhalb eines einzelnen Referenzauftrags erreicht werden.
Zudem stellte der Verwaltungsgerichtshof fest, dass eine Zusammenrechnung kleinerer Aufträge nicht mit der geforderten Vergleichbarkeit des Referenzprojekts vereinbar wäre. Der verlangte Referenzauftragswert von 1,5 Millionen Euro könne daher nicht durch die Addition vieler kleiner Aufträge ersetzt werden.
Diese Sichtweise erscheint nachvollziehbar. Der Zweck einer Referenz besteht darin, festzustellen, ob eine Bieterin bereits einen mit der aktuellen Beschaffung vergleichbaren Auftrag erfolgreich ausgeführt hat und deshalb davon auszugehen ist, dass dies auch künftig gelingt. Die Anforderung eines Mindest-Referenzauftragswerts dient somit nicht nur als Zahlenwert, sondern soll zugleich die Qualität und Vergleichbarkeit einer Referenz belegen. Mehrere kleinere Aufträge weisen regelmäßig eine andere Qualität auf als ein einzelner Auftrag dieser Größenordnung.
Soweit der Bieter in seiner Revision vorbrachte, ein Ausschluss einer solchen Zusammenrechnung sei unsachlich, verwies der Verwaltungsgerichtshof darauf, dass dieses Argument unbeachtlich sei. Die Ausschreibung wurde nicht angefochten und war daher bestandsfest, also nicht mehr anfechtbar. Selbst wenn die betreffende Festlegung rechtswidrig gewesen wäre, wäre sie deshalb dennoch dem Vergabeverfahren und dem Rechtsschutzverfahren zugrunde zu legen.
Der Autor
RA Mag. Thomas Kurz ist Rechtsanwalt bei Heid und Partner Rechtsanwälte GmbH, Kundmanngasse 21, A-1030 Wien
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